Търсене в този блог

неделя, 15 март 2009 г.

Тема 12

(Тема 12) административни актове - характеристика и видове

Определение за административен акт

Въз основа на своите правомощия административните органи издават съответни актове. Прието е, че едноличните органи издават, а колегиалните приемат своите актове.
Административен акт е волеизявление на орган на публична власт, издадено в упражнение на административна функция и създаващо правни последици, които се налагат на засегнатите лица и при нужда могат да бъдат изпълнени с принуда. Това определение стои в основата на господстващото схващане е нашата правна доктрина, която го доразвива и допълва по сления начин. Административният акт е власрническо волеизявление на орган на държавно управление (или приравнен нему друг орган), издадено въз основа и в рамката на закона, което едностранно предизвиква правни последици в сферата на изпълнително-разпределителната дейност и което при необходимост може да бъде приведено в изпълнение с помощта на държавна принуда. Към това определение проф. Кино Лазаров добавя още два елемента. Първо, че административният акт е юридически акт и второ, че установява подзаконови (вторични0 правни норми.

Белези на административните актове

Административният акт се нарича още акт на държавно управление. По предписание на правната норма административният акт е онзи юридически факт, при наличието на който се предичвиква пряко предвидените от нея правоотношения, права и задължения в областта на административното право, регулиращо обществените отношения, свързани с държавното управление. Административният акт е важна форма на изпълнително-разпоредителната дейност.
Първият белег на административният акт според цитираните по-горе определения е неговият властнически характер. Той е една от формите на административна власт, предоставена от закона на органите на държавно управление, когато осъществяват изпълнително-разпределителната дейност. Тези властнически волеизявления са изцяло подчинени на закона. От това следва, че административният акт е винаги подзаконов акт.
На второ място, той е волеизявление на орган на държавно управление. Такива органи са органите на изпълнителната власт - Министерски съвет, министри, областни управители, кметове на общини.
На трето място, съдържащото се в акта на държавно управление властническо волеизявление едностранно предизвиква юридическите промени, към които е насочено. Тези правоотношения възникват веднага, след извършване на волеизявлението, независимо от съгласието на адресата на административния акт. Съобразно със закона властническо волеизявление на административния орган е юридически акт - то предизвиква и установява предвидените в правната норма правни отношения и свързаните с тях субективни права и задължения. Възможността за принудителна изпълняемост при необходимост е последният съществен белег на административния акт. Ако предписаното с акта поведение на адресата му не бъде изпълнено, администрацията има правната възможност да обезпечи изпълнението на административните задължения с помощта на принудата, при това пряко, без намесата на съда.

Видове административни актове

С голямо практическо значение е класифицирането на административните актове според съсържанието и юридическите им сеойства. Според тази класификация те се подразделят на нормативни и индивидуални.
С нормативните актове се формулират общи правила за поведение и адресатите им са определени по общи белези. С тях се регулират повтарящи се обществени отношения, от тук произтича и възможността за тяхното многократно прилагане. По тези признаци нормативните административни актове приличат на законите, но се отличават ит тях по ирганите, които ги издават и по своя производен (подзаконов) характер.подзаконовите нормативни административни актове се издават от органите на изпълнителната власт. Трзи актове губят изцяло или отчасти сила едновременно с пълното или частичното отменяне на закона, за чието прилагане е изпълнение са издадени.
Нормативните административни актове са например: правилници, наредби, инструкции (чл.7 от Закона за Нормативните Актове). Правилник се издава за прилагане на закон или указ в тяхната цялост, за организацията на сържавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С инструкция висшестоящ орган дава указания до подчинени нему органи относно прилагане на нормативен акт, който той е издал или чието изпълнение трябва да обезпечи.
Индивидуалните административни актове, за разлика от нормативните, не са свързани с генерализиране и абстрактност на залегналото в тях съдържание и произтичащите от него правни отношения, нито с безличното съществуване на участващите в тези отношения правни субекти. При тях е налице двойно конкретизиране и индивидуализиране на създаваните правни отношения - по посока на субектите, които участват в тях и по предметното им съдържание. При тези актове адресатът е винаги конкретно и персонално обозначен и правоотношението възниква между конкретно посочените в акта субекти - административният орган и лицето, адресат на акта. Индивидуализирано и конкретизирано е и оредметното съдържание на това правоотношение - в акта са точно определени правата и задълженията на двете страни в правоотношението с конкретно посочване на всяка една от тях и съдържанието на дължимите престации. Прекратяването на правоотношението ще стане също по определения в акта начин.
Администартивнопроцесуалният кодекс (АПК) различава три вида административни актове - индивидуални, общи и нормативни административни актове. Ще разгледаме само индивидуалния административен акт, тъй като той е най-често използваната форма, в която се появяват изпълнителната дейност на администрацията.
Нашият законодател дава определение за понятието “индивидуален административен акт” в чл’21 от АПК. Индивидуален административен акт е изричното волеизявление или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, както и отказът да се издаде такъв акт.
Индивидуален административен акт е и волеизявлението, с което се декларират или констатират вече възникнали права и задължения, волеизявлението за издаване на документ от значение за признаване , упражняване или посягане на права и задължения, както и отказът да се издаде такъв документ. Индивидуален административен акт е и отказът на административен орган да извърши или да се въздържи от определено действие.
Но не са индивидуални административни актове волеизявленията, действията и дездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или са част от производствата по издаване на нормативни актове.
Индивидуалният административен акт е конкретно волеизявление, насочено спрямо конкретно определен адресат (адресати). Този акт е максимално конкретизиран и по съдържание - разрешава или отказва, забранява или предписва нещо точно определено. С еднократното му прилагане (изпълнение) обикновено действието му се изчерпва напълно.
Индивидуалният административен акт е най-често използваната форма, в която се проявяват изпълнително-разпоредителната дейност. Чрез него се постига прилагането на закона спрямо конкретно съществуващи обществени отношения и се решават многобройни и сложни задачи на държавното управление. Индивидуалният административен акт е посредник между правната норма и конкретното обществено отношение в сферата на държавното управление. Индивидуалните административни актове конкретизират и индивидуализират създадените правни отношения по посока на субектите и по предметно им съдържание. Поради това при тези актове адресатът е винаги конкретно и персонално обозначен. Индивидуални административни актове са например: заповедите, издавани от кметовете на общини и областните управители.
Според друга класификация, административните актове се делят на облагоприятстващи, утежняващи и забранителни в зависимост от правните им последици. Облагоприятстващи административни актове са тези, които създават за адресатите си определени права - например право на строеж. С утежняващите административни актове се възлагат някакви задължения за техните адресати - например данъчнооблагателен акт. Забранителни административни актове са тези, с които се установява определена забрана - например да се минава с превозно средство по дадена улица.
Друго деление на административните актове е на констативни, декларативни и конститутивни. То е сравнително ново и негов разграничителен критерий е насочеността на волеизявлението на административния орган - автор на акта.
С констативните административни актове се констатират (удостоверяват) факти и обстоятелства с правно значение. При тях волеизявлението на административният орган е насочено единствено към констатиране на тези факти или обстоятелства. Типичен пример за това е съставянето на акт за установяване на извършено административно нарушение.
Декларативните административни актове, наречени актове-решения, са свързани с признаване или отричане на факти или обстоятелства, засягащи права и задължения на правните субекти. С тези актове се признава или отрича съществуването на едно право или задължение, възникнало в посочените от закона случаи преди самото издаване на акта. В тези случаи административният орган декларира пораждането, изменението или прекратяването на права и задължения за адресата на акта. Пример за декларативни административни актове са отказът да се издаде разрешение за строеж, заличаване на регострация на моторно превозно средство, определянето на данък или на пенсия и др.
Констативните административни актове (актове-разпореждание) създават за адресатите си занапред права или задължения, които дотогава не са съществували. Тези актове подлежат пряко на изпълнение, което при необходимост може да стане със средствата на административната принуда. Пример за такива актове са заповед за премахване на незаконен строеж, заповед за настаняване в общинско жилище, разрешение за носене на оръжие и др.

Основни изисквания за издаване на административните актове

Основни изисквания, на които трябва да отговаря всеки административен акт са:
1. Компетентност
2. Спазване на установените форми и производства
3. Съобразяване със съдържанието на закона
4. Съобразяване с целта на закона (арг. от чл.146 от АПК)
Административният акт трябва да бъде издаден от онзи орган на администрацията, който притежава необходимата за това компетентност (арг. От чл.4, ал.1 отАПК). Компетентността е дефинирана като властническо правомощие на определени териториални предели и за даден период да издава предвидените актове на държавно управление. Поради това компетентността бива персонална, материална, териториална и повременна.
Материална компетентност означава административният орган да може да издаде даден акт при упражняване на законово регламентираните му правомощия. Той е компетентен да издава актове само в границите на предоставената му в нормативните актове прдметна компетентност, т.е. в кръга на своите властнически правомощия.
Териториалната компетентност изразява пространственото действие на правомощията на органа, отразени в компетентността му. Всеки административен орган има определени териториални (пространствени) предели на правомощията си. Министерският съвет като централен орган на изпълнителната власт има право да приема актове, които имат действие на цялата територия на страната. Местните и регионални органи имат право да издават административни актове само за съответната административно-териториална единица.
Персоналната компетентност се определя и като лична, тъй като е свързана с конкретна длъжност, заемана от определено лице в системата на административния апарат. Тя се нарича още компетентност по степен, защото се отнася до степента, която авторът на акта заема в “стълбата на служебната йерархия”.
Персоналната компетентност не се свежда до индивидуализация на конкретно физическо лице, а до това, дали конкретно физическото лице има качаството на административен орган. Определената от закона персонална компетентност на административния орган означава, че той е правно задължен да упражни това свое право лично, самостоятелно и безпристрастно. Административният орган осъществява производството самостоятелно. По-горестоящ орган не може да изземе за решаване въпрос от компетентността му, освен ако това е предвидено със закон (чл.10, ал.1 от АПК)
Компетентност по време означава, че административният орган може да издава предвидените актове на държавно управление само за даден период. Съгласно чл.138 и чл.139 от Конституцията, както общинският съвет, така и кметът на общината се избират за срок от 4 години, като продължават да изпълняват своите функции до конституирането на новоизбрания общински съвет, респективно - до полагането на клетва от новоизбрания кмет - чл.23, ал.6, чл.38, ал.5 от Закон за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). В този времеви период общинският съвет, като орган на местното самоуправление и кметът на общината, като орган на местната администрация, притежават т.нар. компетентност по време да изпълняват възложените им със законите на страната сункции (р. 5717-2004-II отд. ВАС).
Предписаната по закона форма на акта е условие за неговата валидност. Като гаранция за законосъобразността на актовете по общо правило законът предвижда административно производство да приключи с постановяване на писмен индивидуален административен акт. Според чл.59, ал.2 от АПК, когато административният акт се издава в писмена форма, трябва да съдържа определени реквизити. Устни административни актове, както и в административни актове, узразени чрез действия или бездействия, се издават само когато това е предварително в закон (чл.59, ал.3 от АПК).
Роля на гаранция за законосъобразността на административните актове играе предвиденото в закона производство за тяхното издаване, оспорване и изпълнение. Производството е съвкупност от процедурни правила и действия, подготвящи издаването на акта. Индивидуалният административен акт се издава, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая и се обсъждат обясненията и възраженията на заинтересованете граждани и организации (чл.35 от АПК). Нещо повече, в производството за издаване на индивидуални административни актове тежестта на доказване е възложена на решаващия орган. Доказателствата се събират служебно от административния орган, освен в предвидените случаи (чл.36. Ал.1 от АПК).
Следващото изискване е съобразяване на акта със съдържанието на закона по същество. Административният акт трябва да бъде съобразен с материалноправните изисквания на правната норма, залегнали в съдържанието на нейната хипотеза. В противен случай актът е засегнат от порока материална незаконосъобразност, която представлява пряко нарушение на материалната законова норма, прилагана от органа при издаването на акта. Ако изобщо не сеъществува нормативно регламентирана компетентност на някакъв орган, то произдасянето на който и да е административен органпо дадения въпрос ще доведе до материална незаконосъобразност на административния акт.
Административни актове се издават за целите, на основанията и по реда, установени от закона (чл.4, ал.2 от АПК). Съобразяване с целта на закона означава административният акт да преследва предвидената в закона цел и да бъде икономически, социално и политически правилен. Прието е нецелесъобразността да се нарича превратно упражняване на власт.
Понятието за цел при издаване на административните актове може да намери общо приложение, както при пздаване на административни актове в условията на обвързана компетентност така и при оперативна самостоятелност. Все пак при оперативната самостоятелност има най-голяма възможност за свободно усмотрение на административният орган при издаването на съответния акт. Оперативната самостоятелност винаги трябва да има определени рамки, извън които административният орган не може да решава по целесъобразност. А и в рамките на тези права изборът, който административният орган може да направи измежду две или няколко възможни и законосъобразни решения, следва да бъде подчинен на целите зна закона. Обратното - ползването на предоставените правомощия за други, непредвидени в закона цели, би представлявало превратно упражняване на власт.

Недействителност на административните актове

Актовете на администрацията, когато противоречат на закона,са недействителни. Незаконосъобразността (недействителността) на административните актове ще бъде налице винаги, когато не са били спазени някои от посочените по-горе условия за тяхната валидност. Недействителността на тези актове не винаги е еднаква. Тя може да бъде степенувана. Най-честото разграничение, което се прави за порочните актове на администрацията, е разделянето им на нищожни и унищожаеми. Нищожни са онези актове, които поради основни недостатъци, засягащи компетентността на органа, който ги издава, поради формата, в която се издават или съдържанието, което трябва да имат, се дисквалифицират като административни актове. Унищожаеми са актовете, при които, макар и да е налице някакъв порок, той не е така съществен, че още на пръв поглед да възпрепядства административният акт да предизвика каквито и да било правни последици.
Правният режим, който се прилага по отношение на недействителните актове, е различен в завидимост от това дали са нищожни или унищожаеми. Когато е издаден нищожен административен акт, не е необходимо той да бъде отменян с някакъв нов акт - достатъчно е да бъде направена само констатация за неговата нищожност.
Исканията за обявяване на нищожност на административните актове са подсъдни на административните съдилища със седалища в съдебни райони, коио съвпадат със седалищата и съдебните райони на окръжните съдилища.
Съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на предоставените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания. А именно:
1. Липса на компетентност
2. Неспазване на истановената форма
3. Съществено нарушавание на административнопроизводствени правила
4. Противоречие с материалноправни разпоредби
5. Несъответствие с целта на закона (чл. 168, ал.1, вр. Чл.146 от АПК)
Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това.
Всеки заинтересован може винаги да се позове на нищожността или да поиска от съда да я обяви. Решението, с което оспореният акт е обявен за нищожен, отменен или изменен, има действие по отношение на всички (чл.183 от АПК).
Административните актове могат да се оспорят с искане за обявяване на нищожността им без ограничение във времето (чл. 149, ал.5 от АПК). Тази възможност е безсрочна, защото нищожността не може да се санира.
Унищожаемият административен акт, макар и временно, предизвиква визираните в правната норма последици и подлежи на изпълнение от неговите адресати. Затова последиците на унищожаемия акт трябва да бъдат осуетени чрез спиране на неговото действие, чрез неговото отменяне или видоизменяне.
Особено важно е да се разграничат точно нищожните от унищожаемите актове. За всеки административен акт съществува предположение, че е съобразен със закона, това е т.нар. презумция за законност. Правните норми не указват изрични критерии за отграничаването на нищожните от унищожаемите актове. Това е направено от правната доктрина. Нищожен е административен акт, който предписва извършването на едно явно престъпление. Издаденият акт е нищожен, когато липсва орган, който може да издаде административния акт. Например актове издадени от уволнени лица или актове издадени от колегиални органи при липса на кворум. Нищожен акт ще има, когато адресатът, към който е отправен не съществува или обектът, до който се отнася, липсва. Например данъчно облагане на граждани, който е починал. Ще има нищожност на акта, когато при неговото издаване не е била спазена предвидената от закона форма. Например едно наказателно постановление, което не е исдадено в писмена форма.

Дейстивие на административните актове

Действието на административните актове се разглежда като действие във времето, в пространството и спрямо лицата.
Нормативните административни актове поначало действат за неопределено време - до отмяната им, освен ако са издадени за определен срок. Индивидуалните административни актове обикновено действат до времето, необходимо за извършване на тяхното изпълнение и постигане на целта, за която е издаден акта.
Действието на административните актове в пространството зависи от териториалната компетентност на административния орган. Адеминистративните актове на Министерски съвет, като централен орган на изпълнителната власт, поначало действат на територията на цялата страна. Административните актове на общинските кметове и областните управители, като териториални органи на изпълнителната власт, имат действие само в пределите на съответната административно-териториална единица.
Действието по отношение на лицата е различно при нормативните и индивидуалните административни актове, като разликите се изразяват в следното. Нормативният административен акт действа по отношение на неопределен брой лица. Индивидуакният административен акт действа спрямо конкретно определен адресат.
Действието спрямо лицата има и друг аспект. По начало актовете, издадени от административните органи на Република България, имат действие спрямо всички български граждани на територията на страната и спрямо всички юридически лица, които имат седалище в нея. Спрямо чужденците, които пребивават в Република в България или са участници в административно производство пред български орган извън нея, АПК се прилага, доколкото Конституцията и законите не изискват българско гражданство (чл.3 от АПК)

Няма коментари:

Публикуване на коментар